APONTAMENTOS SOBRE A QUESTÃO DAS ÁREAS DE ESPECIAL INTERESSE SOCIAL – AEIS DAS VARGENS, de Canagé Vilhena

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Morro do Coroado, Zona Oeste. Foto: Canagé Vilhena
Neste artigo o arquiteto apresenta amplo panorama sobre a ocupação e as outras questões urbanas que envolvem a chamada Região das Vargens, com foco na moradia em comunidades de baixa renda dos bairros de Vargem Grande, Vargem Pequena, Camorim e Recreio dos Bandeirantes, desde um histórico dessas ocupações até à proposta de realizar-se um seminário sobre o tema, tendo em vista estar em tramitação outro Plano de Estruturação Urbana para a área na Câmara de Vereadores do Rio de Janeiro. Observação: vários posts e artigos sobre a região têm os marcadores PEU Vargens e Projeto de Lei Complementar, entre outros.

Boa Leitura.

Urbe CaRioca



APONTAMENTOS SOBRE A QUESTÃO DAS AEIS DAS VARGENS

Apresento esse texto com a esperança de contribuir para ampliação do debate público sobre o problema da moradia, sem condições de sustentabilidade, existente nas comunidades faveladas em todo o município do Rio de Janeiro, a partir da análise da situação das Áreas de Especial Interesse Social existentes no âmbito do PEU das Vargens.

Canagé Vilhena
RESUMO

A partir dos debates preparatórios para aprovação da primeira versão do Projeto de Estruturação Urbana – PEU das Vargens (Lei Complementar LC 79/2006), foram declaradas como Áreas de Especial Interesse Social – AEIS as comunidades de baixa renda, situadas na região de Vargem Grande, Vargem Pequena, Camorim e parte do Recreio dos Bandeirantes.

Esta declaração foi repetida na 2ª versão do PEU das Vargens (LC 104/2009) e aparece, agora, no projeto de lei para aprovação da terceira versão da lei (Projeto de Lei Complementar – PLC 140/2015), em tramitação na Câmara municipal.

Até hoje essa condição é apenas um artigo da lei, sem qualquer eficácia no sentido de garantir a aplicação dos princípios e diretrizes da POLITICA HABITACIONAL DE INTERESSE SOCIAL que o longo processo de experiências permitiu serem normatizados na legislação municipal.

Tais declarações não foram acompanhadas de qualquer medida para aplicar, nas referidas comunidades, os princípios e diretrizes da Política Urbana previstos no Estatuto da Cidade, na Lei Orgânica do Município, nos planos diretores e muito menos no que foi previsto, como princípio no primeiro e segundo PEUs das Vargens para Intervenção destinadas à estruturação, regularização e assentamento de população carente”.

Nas duas versões da lei urbanística ficou definido que as ÁREAS DE ESPECIAL INTERESSE, incluídas as AEIS, serão definidas em legislação específica”, o que ainda não aconteceu: as AEIS, segundo o PEU, são aquelas “(…) sujeitas a Intervenção destinadas à estruturação, regularização e assentamento de população carente”.

A lei prevê, também, que os ocupantes destas áreas, “poderão ser contemplados em outros programas habitacionais do órgão municipal responsável,” o que indica não ser isto uma obrigação da prefeitura.

Mas a definição de AEIS, prevista nas duas versões do PEU, não está em conformidade com a definição estabelecida no Plano Diretor de 1992:

“Área de Especial Interesse Social, a que apresenta terrenos não utilizados ou subutilizados e considerados necessários à implantação de programas habitacionais de baixa renda ou, ainda, aquelas ocupadas por favelas, loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais, destinadas a programas específicos de urbanização e regularização fundiária”.

Deveriam, portanto, ser considerados como AEIS os terrenos vazios necessários à implantação de programas habitacionais, o que também nunca aconteceu. Isto deveria ser efetivado usando o instrumento do IPTU Progressivo no Tempo, como exemplo, para formação de um banco de terras destinadas à realização de programas de habitação de interesse social seguindo os princípios e diretrizes na Lei Orgânica municipal e nos 2 planos diretores. Esses programas estão previstos na lei federal que instituiu o Sistema Nacional de Habitação Interesse Social, especificamente para AEIS – Lei 11.124, de 16/06/ 2005.

No momento em que está aberta a possibilidade de aprovação de nova versão do PEU das Vargens, é necessário abrir o debate público sobre a questão das AEIS, tendo em vista a baixa mobilização, por parte dos movimentos sociais, no sentido de tornar realidade a condição de especial interesse social para as comunidades faveladas. 

Deve-se destacar que o PLC contém proposta para aprovar a Operação Urbana Consorciada das Vargens, e não foi apresenta o programa para atendimento das famílias moradoras em Áreas de Especial Interesse Social, conforme estabeleceu o Estatuto da Cidade.

Imagem: Jornal O Globo


FORMAÇÃO DA QUESTÃO HABITACIONAL NO RIO DE JANEIRO

A política adotada pela Prefeitura do Rio de Janeiro, durante todo século passado, para enfrentar a urbanização e as conseqüências da expansão urbana sobre as antigas áreas rurais, cunhou marcas características na configuração espacial do município, visíveis até os dias de hoje, com um desenho bem marcante da estratificação social. É o que se verifica na formação de um território dividido em Área Central -o Centro Histórico -, Zona Nobre e Zona Suburbana.

Contribuiu para este desenho a ideologia liberal, dos tempos da República Velha, de não intervenção do Estado na sociedade, especialmente no que se refere à política urbana.  Ideologia que tinha como princípio o laissez-faire traduzido pela prática do “deixar fazer para depois regularizar”.

No final da República Velha iniciou-se a produção de loteamentos irregulares na área suburbana, um processo que nunca parou, com o consentimento do poder público, incapaz de impedi-lo, aparentemente por falta de fiscalização, mas, também, por ser uma forma de deixar à iniciativa das famílias pobres solucionar seus problemas de moradia.

A produção de loteamentos irregulares, até os dias atuais, foi permitida e muitas vezes favorecida, principalmente na década de 1960, com decretos que permitiam abertura de “loteamentos rurais”, sem infraestrutura urbana completa e sem fiscalização.
 
O próprio Poder Judiciário contribuiu, a partir da década de 1990, para a indústria de loteamentos ilegais, na Zona Oeste, ao aceitar a tese dos “loteamentos fechados”, misturada à tese dos “condomínios de fato”, aprovando decisões favoráveis aos especuladores imobiliários ilegais que vendem lotes de terrenos com se fossem frações de condomínios edilícios, conforme a Súmula 79 do TJRJ, já considerada inconstitucional pelo STF.

Também foi importante a contribuição das concessionárias de serviços públicos, LIGHT e CEDAE, bem como a RIO-LUZ, instalando serviços de distribuição de energia elétrica, abastecimento de água e iluminação pública, em loteamentos embargados pela Prefeitura do Rio.

Durante todo o período, desde o inicio da República, até 1964, apenas uma norma legal tratava da produção de loteamentos urbanos e rurais (Decreto- lei 58/1937), porém voltada, apenas, para o controle enquanto transação imobiliária, sem considerar as condições urbanísticas e ambientais, com sua efetividade prejudicada pela incapacidade de controle geral pelo poder público. É também desse período a permissividade para formação de favelas sendo modelo o exemplo clássico da ocupação no Morro da Providência, promovido pelo prefeito Pereira Passos.

Com o fim da República Velha, a Revolução de 1930 recepcionou a questão urbana, como política pública, e desenvolveu uma política habitacional de interesse social dirigida para as categorias profissionais registradas nos institutos de aposentadoria e assistência, os antigos IAPs. Era uma política voltada para os trabalhadores do mercado formal de trabalho; os que sobraram desta política foram para os loteamentos irregulares ou para as favelas apesar de estas serem proibidas pelo Código de Obras do Distrito Federal, Decreto 6000 de 1937, vigente até 1967.

Para tentar conter e controlar o surgimento de novas favelas, o governo criou os “parques proletários”, espécie de “gueto” para famílias pobres mantidas nas mesmas condições das favelas autônomas produzidas pela iniciativa popular.

Mesmo proibidas por lei, as favelas tiveram seu crescimento vegetativo fomentado pela exploração político-eleitoral.

Criado o Estado da Guanabara, o primeiro Governador – Carlos Lacerda adotou a política de remoções de favelas de áreas de grande valor Imobiliário para os conjuntos habitacionais em locais distantes, com baixa qualidade do ambiente construído, que se desenvolveram em condições semelhantes às favelas, como, por exemplo, na Cidade de Deus.

O segundo o governador, Negrão de Lima, apesar de manter a política de remoções implantou interessante modelo de programa de urbanização e regularização fundiária através de programa implantado nas favelas de Braz de Pina, através da Companhia de Desenvolvimento de Comunidades – CODESCO. Além das obras de urbanização e regularização fundiária, a CODESCO prestou assistência técnica gratuita para reformas e construções de novas edificações, até então, uma novidade nos programas de urbanização de favelas. Este modelo foi interrompido com o fim do Estado da Guanabara e a criação do novo estado do Rio de Janeiro.

O tratamento politico dado aos loteamentos irregulares e às favelas, até à metade do século passado, fundou uma dívida social que somente após a década de 1980 passou a ser observada pelo poder público, porém sem medidas eficazes para garantir condições sustentáveis de moradias para famílias sem condições financeiras.

INÍCIO DAS AEIS

Entre as primeiras medidas adotadas na política urbana, depois da década de 1980, classificadas como regularização fundiária ou urbanização de favelas, surgiu como novidade o instrumento jurídico das Áreas de Especial Interesse Social – AEIS, inicialmente usado pela Prefeitura do Rio, para regularização de loteamentos.

No princípio, o instrumento das AEIS não contemplava a regularização das casas construídas nos loteamentos irregulares, apesar de repetida prática de anistia fiscal para incluir no cadastro fiscal construções feitas sem licença, na condição de “benfeitorias”. 

Neste sentido o Código Tributário Nacional de 1965, além de permitir o parcelamento do solo para fins urbanos em áreas definidas como de expansão urbana, sem infraestrutura completa, também permite a inclusão, no cadastro fiscal das prefeituras, as casas construída em loteamentos irregulares, sem licença e na condição de posse imobiliária urbana, como fato gerador do Imposto Predial.

A regularização de loteamentos irregulares, desde a década de 1980, conforme as regras do Núcleo de Regularização de Loteamentos, da Secretaria municipal de Habitação, tem recebido melhor tratamento do que é dado à regularização fundiária e urbanística das favelas, mas ambas as situações não têm assistência técnica gratuita para orientar a reformas das edificações.

A lei federal que assegura às famílias de baixa renda “assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social”, de 2008, ainda não foi regulamentada na Prefeitura do Rio (Lei 11.888, de 24 de dezembro de 2008).

Assim as AEIS tornaram-se um instrumento usado apenas como paliativo, sem eficácia social, como têm sido os programas episódicos do tipo Favela-Bairro, Morar Carioca e Bairrinho, com pouco ou quase nenhum resultado para alterar a qualidade desses assentamentos de origem informal, como se pode verificar pelo baixo Índice de Desenvolvimento Humano dessas comunidades.

Para superar o problema é necessário reavaliar o que são as AEIS, e buscar formas de implantar um programa de habitação de interesse social com foco na melhoria das condições das áreas faveladas para que elas se integrem realmente à malha urbana como parte permanente do Planejamento Urbano.

CONCLUSÕES

Além da falta de interesse demonstrada pela administração municipal, para praticar os princípios de política urbana destinados a encaminhar soluções para a política habitacional de interesse social, ainda existe a baixa capacidade de organização em termos de movimento social para fazer valer o que a lei garante às famílias de moradores em áreas faveladas, em maior número a cada ano, principalmente na Baixada de Jacarepaguá e no conjunto da Zona Oeste.

Neste contexto entendo que é possível tratar o problema através da iniciativa de grupos sociais interessados em desenvolver uma nova política urbana que tenha como princípio os fundamentos da política habitacional de Interesse social e o direito à moradia digna como direito humano.

Uma boa provocação seria a realizar um seminário com vistas ao desenvolvimento de um programa para a implantação da política de habitação de interesse social, que poderá acontecer com a participação de instituições com OAB, CREA, CAU, a Pastoral de Favela e entidades de representação profissional e de moradores em áreas faveladas.

PROPOSTA

Como proposta para ser avaliada indico a realização de seminário, ou série de palestras, seguindo pauta pré-aprovada, em princípio com os seguintes pontos:

1 – Evolução do conceito de Área de Especial Interesse Social no Rio de Janeiro
2 – Experiência do Núcleo de Regularização de Loteamentos da Prefeitura do Rio.
3 – Análise dos programas de urbanização FAVELA-BAIRRO, MORAR CARIOCA, BAIRRINHO, etc.
4 – O Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social e seu Conselho Gestor como parte do Plano Nacional de Habitação de Interesse Social.
5 – A experiência do ITERJ na formação das comunidades oriundas do seu planejamento na região do PEU das Vargens.
6 – Resultado das remoções de comunidades efetivadas pela Prefeitura na região das Vargens.
7 – Possibilidades desenvolver um programa semelhante ao do Núcleo de Regularização de Loteamentos para as áreas de especial interesse social em favelas.
8 – Diagnóstico das Áreas de Especial Interesse Social das Vargens.
9 – Formação de um cadastro de terras públicas e particulares sem função social na área das Vargens.  
10 – Possibilidades desenvolver um plano de habitação de interesse social contemplando a regularização fundiária e assistência técnica gratuita para as construções em áreas faveladas.

Ao final, produzir um documento com a síntese das palestras – CARTA DAS VARGENS PARA HIS – para contribuir com futuras ações populares no sentido do encaminhamento de soluções para o problema das Áreas de Especial Interesse Social na Região das Vargens, e em todo território do município do Rio de Janeiro.
Canagé Vilhena
Morro do Coroado, Zona Oeste. Foto: Canagé Vilhena

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